應當注意的是，報告所指的放射性廢物是乏燃料和高放廢物。低放廢物和其他廢物不包括在此分析中。針對放射性廢物管理，報告沒有對特定的戰略、解決方案和技術做出任何判斷。雖然核能機構成員國認為在本國建設深層地質處置庫是適當的解決方案，但長期中間貯存、后處理和參與多邊處置庫建設等戰略也被視為放射性廢物管理的一部分。
報告指出，全球許多在運核電機組的運行壽期將在未來幾年結束。這些機組退役和放射性廢物管理是否能獲得足夠的資金支持，越來越多地獲得決策者的關注。
核能機構成員國現有的融資體系是充分的，但是在前方面臨的挑戰是嚴峻的：退役和放射性廢物管理已從設計階段推進到實施階段，資產投資回報率低，社會偏好可能會發生改變。部分技術解決方案(尤其是放射性廢物處置)具有長期性，現有的責任承擔者屆時可能已經解體。
這要求對系統的所有要素(包括累積資金、預期未來回報、核電廠壽期、政治上可持續的技術解決方案的預期成本以及殘留風險的責任)進行定期審查和調整。通過這種循環方法，對現有方法進行補充，以加強融資安排，確保未來資金的充足性。
重新評估資金是否充足
這份經合組織核能機構報告旨在重新評估退役和放射性廢物管理的融資安排是否充足。需要特別指出的是，報告認為，目前用于探討融資體系是否充分的“線性”方法，應輔之以更廣泛的“循環”方法。在“線性”方法中，融資體系中所有要素的計量都是基于某一特定技術解決方案的預期未來成本的貼現值。在“循環”方法中，有關融資安排的相互依存因素不斷調整，以獲得關于成本、社會偏好、政策目標、資本使用期或回報率的新信息。因此，在回答退役和廢物管理資金是否充足這一問題時，應采用一種適應且迭代的方式，綜合考慮技術、經濟和社會框架方面的變化。以這種方式擴大研究范圍，對于長期管理及處置高放廢物和乏燃料尤為重要。
本報告是核技術發展與經濟部門(NTE)工作計劃的一部分。它是在核能經濟學工作組(WPNE)和核能發展與核燃料循環技術經濟研究委員會(NDC)的監督下編寫，并受益于與核能機構成員國專家的多次互動。報告包含三部分：(1)為核燃料循環后段提供在財政和政治方面可持續融資安排的概念框架，(2)與核能機構成員國合作編寫的12個國家的融資安排案例研究，(3)進行良好政策實踐所需的綜合要素。需要特別指出的是，這12個案例研究表明，許多核能機構成員國已經在調整其融資體系，以適應不斷變化的現實。然而，這些成員國以一種含蓄的方式進行改變，且只進行局部調整。本報告旨在提供語言和概念框架，以一種更明確、更系統的方式審議這種適應調整。
核能機構、國際原子能機構(IAEA)和其他機構為推進退役和放射性廢物管理以及應對相關挑戰提供資金。如果沒有這些支持，這項工作就無法進行。特別是，核能機構已多次研究涉及這些活動的融資問題(例如，見核能機構，1996、2003a、2003b、2005、2006和2016b)。近年來，核能機構特別關注退役成本的估算(見核能機構，2010、2015、2016a和2017)。本報告是在這些早期研究的基礎上編寫的。然而，報告的目標不是就特定的技術問題、融資方案或成本估算提供額外的建議，而是將匯總相關研究成果，從關于有效責任分擔的經濟分析文獻中提取注意事項，并加以補充，以便為關于退役和放射性廢物管理資金是否充足的更廣泛討論提供框架。本報告考慮用“循環方法”研究退役和放射性廢物管理資金的充足性，從中反映了這樣一個事實：在當前決策和未來資金需求之間，會發生不同種類的變化。然而，與先前的報告一樣，本報告強調在設計可持續的融資體系時需要考慮到每個成員國的具體情況。
指導原則和“法律與經濟學”方法
為了從更廣闊的視角看待與退役和放射性廢物管理有關的資金問題，報告從經濟學分支——“法律和經濟學”中得到啟發。這種方法用一種靈活且非教條的方式，將效率和成本最小化的一般經濟概念與機構的工作和法律責任的分配聯系起來。它通常關注責任的最佳分配、激勵機制的調整和風險管理。
“法律和經濟學”的目的是，在一個復雜、信息不對稱和充滿風險的世界中，提高成本效率，使福利最大化。具體的系統環境和隨時間演變的決策過程都起著重要作用。因此，由于與退役和放射性廢物管理有關的問題具備不確定性、長時間段和不斷變化的政治邊界條件，可以用這種方法對其進行研究。在這種方法下，可以探討的重要問題包括：
1. 隨著新信息的獲取、新社會偏好的改變或新技術的出現，目前有哪些程序可以調整資金需求和成本，以保障資金長期穩健的充足性?
2. 如何處理各種風險，特別是剩余不確定性?例如，如果大多數國家中有責任提供資金的電力公司破產或不復存在，供資機構和政府能發揮什么作用?長時間段和快速變化的電力市場使得這種可能性遠非假設。在原計劃使用期之前關閉反應堆的政治決定會導致類似的問題。
3. 成本最小化的激勵措施是什么?它們在私人和公共行為主體之間是否有區別?是否對新技術和社會可接受的選擇進行定期評估?如何避免為可用資產設計解決方案?是否應該避免?
4. 考慮到決策過程的時間段和必要的社會政治因素，對PPP(“業主-運營商負責所有費用”)的狹義解釋是否合適?在稍微廣義的解釋中，業主-運營商及其客戶的具體責任應該是什么?
“法律和經濟學”方法表明，從財政、社會和政治層面來說，可持續融資安排需要建立在兩個基本的指導思想上。首先，最有能力管理與退役和放射性廢物管理相關費用和風險的各方，最終應該成為融資的責任方。這包括它們在不同選項之間做出選擇和確定技術的能力。例如，在核能機構的任何一個成員國，作為核運營商的責任方，不能控制解決放射性廢物管理問題的時間(這是決定融資是否充分的一個關鍵參數)。如果這代表了更高的公眾參與程度，以及在特定情況下對PPP更寬泛的解讀，也決不意味著核運營商及其電力客戶不再承擔其歷史義務。任何責任的轉移都要伴隨著應計資金和未來收入流權利的轉移，還伴隨著適當的額外支付。
第二個指導思想是針對退役，甚至更重要的放射性廢物管理做出的承諾，可能會持續幾十年甚至幾個世紀。顯然，在這么長的時間里，資產和成本的經濟、政治和技術框架條件都會發生變化。鑒于付款承諾的履行需要等待很長時間，保持參數穩定有益于融資體系的建立。然而，一旦實際付款期限迫在眉睫，就不能想當然地認為評估都是準確的。換言之，融資框架將越來越需要以可持續性為基調，對有意識進行的、明確的變革管理進行整合。如今，融資體系已經接受定期審查，以檢查它們是否滿足特定的財務要求。然而，要保持長期的可持續性，也要對技術方案及其可能的成本、責任分擔和機構安排進行定期審查。
核能機構成員國的許多現有框架已經在不同程度上體現這兩項指導原則。退役和放射性廢物管理的資金是否充足仍是一個重要問題，其政策獲得廣泛關注。案例研究表明，盡管各成員國通常采用一種臨時、隱性的，而并非系統、明確的融資體系，但復雜、充足的融資體系大體已經建構，許多有益工作正逐步完成。
為什么現在重新審議融資體系?
至少有四個原因證明現在是討論退役和放射性廢物管理資金是否充足的好時機。首先，隨著核電機組的老化，許多機組將在未來幾年內到達其運行許可證所規定的運行壽期，而長期運行(LTO)的前景在核能機構成員國中差異很大。大量核設施退役項目已經啟動或即將啟動。在放射性廢物管理領域，需要處置大量歷史積累的和將于未來產生的放射性廢物。隨著這一問題的解決，一些核能機構成員國正在深層地質處置庫建設方面積累經驗：芬蘭已經啟動首座深層地質處置庫建設，且將在未來幾年建成;瑞典和法國已經完成選址，并正在地下實驗室中測試運行條件。許多退役和放射性廢物管理項目已從設計階段步入實際實施階段。
第二，宏觀經濟環境變化使最初的許多假設受到質疑。直到最近，關于融資的討論都是以這些假設為前提的。2020年和2021年新冠疫情造成經濟損失，導致融資體系將長期面臨財政壓力。最近十多年，許多金融資產(特別是無風險或低風險資產)的回報率比以前低得多。這一點尤其適用于政府債券，在許多國家，傳統上政府債券在低風險資產中占了很大份額，基金投資組合管理者使用這些資產為退役和長期放射性廢物管理融資。人們認為幾十年來一直保持穩定的正收益，其復利將自動保障資金充足，但當今世界相當大一部分政府債券處于負收益狀態，可能造成未來出現資金不充足的情況。因此，新的宏觀經濟環境要求調整貼現率，重新評估投資戰略，包括將投資組合分散到新的資產類別，并隨著付款的臨近調整風險敞口。為了突出本報告的主旨，還需要社會對退役融資的風險狀況達成廣泛共識，并理解可能需要對融資體系的所有要素進行調整，以使資源和責任保持一致。
第三，一些核能機構成員國已經在改變其融資安排。這在一定程度上反映了上述不斷變化的宏觀經濟背景，并在不同程度上引入了新的責任安排或潛在的解決方案。以德國為例，在2017年，為高放廢物長期管理融資的責任從核電站運營商轉移到由聯邦政府監督的核廢物處理基金會。作為回報，運營商將所有構成資產和35%的附加費用轉賬給基金會。此外，比利時、西班牙、瑞典和瑞士正討論適當分擔責任，融資體系也在不斷發展。這些問題在核能機構、國際原子能機構和歐盟等國際論壇上得到呼應，各國在這些論壇上討論了關于融資體系中資金是否充足的問題，并重新激起各成員國分享國家經驗、相互學習的興趣。然而，這些變化以一種隱性和局部的方式進行，沒有參考整體概念框架。因此，本報告一大重要目的是提供概念參考和語言要素，以通過一種更明確和更系統的方式討論這些變化。
最后，但同樣重要的是，核電退役，特別是放射性廢物管理，仍然是政策辯論中高度敏感的問題。核電作為可調度的低碳電力來源，在減少溫室氣體排放方面發揮著重要作用，盡管這一點毋庸置疑，但一些政府和批評者對其能否長期保持可持續性表示懷疑。目前，有關歐洲金融投資分類法的討論顯示了這一點，該分類法希望被貼上可持續的標簽，特別是所謂的“綠色債券”。關于納入或排除核能的辯論仍在進行中，但目前辯論的焦點是盡管放射性廢物管理的“可持續性”主要在于技術和環境的可持續性，但財政的可持續性也是一個不可或缺的必要條件。為確保核能仍然是能源轉型的一個組成部分，有必要建立在所有相關方面都可持續的長期放射性廢物管理框架。
退役和放射性廢物管理的區別
一些因素可同時影響保障退役或放射性廢物管理資金的充足性，包括高水平的公眾監督，無風險和低風險投資的低回報。然而，仔細觀察就會發現，其時間跨度、成本的不確定性以及工業成熟度大有不同。在大多數情況下，需要采取不同方法應對這些差異。特別是，哪一方最有能力控制任何明確解決方案的過程和結果，就將責任分擔給該方。依照這一原則，或許要采用不同的解決方案應對退役和放射性廢物管理領域各自的問題。
核退役正迅速成為一種可擴展的工業活動。截至2021年4月，全球已關閉192座核反應堆，其中許多處于不同的退役階段。關閉商業反應堆數量最多的是美國、英國和德國。16座反應堆的退役工作已經完全結束，其中13座在美國，3座在德國(核能機構，2016a：p.25-27)。在退役領域，所需的技能組合、潛在風險的概況和時間周期通常與運營商的能力、風險管控能力以及其股東任期相匹配。相關的法律義務(即回歸綠地)均已明確界定，不太可能改變。成本估算的方法正在編纂中，特別是核能機構正在積累經驗，并已建立基準。美國甚至出現了一個二級市場，退役責任在工業實體之間進行交易。雖然把退役當作一種標準的工業活動還為時過早，但該行業明顯的系統化和成熟度表明，交易成本可以進一步降低，最終可以依靠市場將私人和社會成本降到最低。
在放射性廢物管理領域，這種情況要少得多。一般來說，時間跨度要長得多，而且更不確定。技術選擇也多種多樣。雖然許多國家認定深層地質處置庫為放射性廢物管理的最終解決方法，但這一類別廣泛，各個項目之間差異很大。成本因國家、地點、技術、時間以及包裝、可回收性等因素而不同。由于放射性廢物管理項目的特殊性質，其存在一種根本的不確定性，而私營企業對此并不十分了解：
1. 在為遙遠的未來設想的解決方案中，存在著法律和監管不確定性。這涉及到退役和放射性廢物管理長期處置方案和臨時解決方案，如延長臨時存貯時間。
2. 即便技術選擇因雙邊壟斷或寡頭壟斷具有良好的特性，由于幾乎沒有定價基準，但成本也存在某種不確定性。
3. 最后，在決策前的準備階段和決策階段，社會偏好存在普遍不確定性。大多數核能機構成員國還沒有決定其乏燃料和放射性廢物的最終處置地點。
簡而言之，目前在放射性廢物管理領域的未來選擇還不夠明確，無法讓私人主體評估、管理并分散相關風險。換言之，市場解決方案還很遙遠，可能永遠無法實現。這表明，在退役和放射性廢物管理領域，有關責任的適當分配有根本區別。就退役而言，如果有相對明確的技術解決方案，而且時限與工業項目的期限相一致，則確實應將責任，包括提供充足資金的責任分配給相關工業企業。放射性廢物管理的情況則不同，其解決方案可能是在很長一段時間后才制定出來，或者受制于不斷變化的政治和社會偏好。在這種情況下，經濟理論反其道而行之，即界定最終目標、制定技術解決方案、供資甚至實施方案可能都由一個行為主體負責。
在放射性廢物管理領域，國家政府似乎是唯一可信的行動主體，能夠組織或監督開放式社會進程，為制定政策做準備。這些進程只有隨著時間的推移才會向特定的技術解決方案靠攏。原則上，如果有一天，社會偏好、技術方案和成本都得到了充分的規定，各國將再次構建不同的激勵機制。然而，很難想象放射性廢物管理中與處理高放廢物和乏燃料相關的部分可以完全脫離政治領域。
從線性方法到循環方法來設想資金是否充足(包括關于貼現的專門章節)
目前采用簡單的線性決策框架來解決退役和放射性廢物管理資金是否充足的問題，該方法假設未來成本、貼現率、資本回報率或核電站運行壽期等關鍵參數將在幾十年內保持穩定。更復雜的框架將與隨機置信區間一起作用，同時保留一個簡單且單向的邏輯：將假定的未來成本折算到現在。
然而，本報告提出了循環決策框架，在該框架中，融資體系的所有要素在變化的同時相互補充。預計未來成本按假定的社會貼現率進行貼現，資金是否充足不再需要通過比較貼現后的預計未來成本和應計資金來界定。相反，評估資金是否充足的方法是考慮決策過程是否顧及了關鍵參數的變化，其方式是否足夠穩健和成熟，以便能在不同的環境中不斷調整。這些關鍵參數將包括設想的技術解決方案及其成本、構成資產和回報率，以及核電站運行壽期和不斷變化的社會偏好(見圖ES.1)。
圖ES.1：循環框架的圖形表述
私人成本/社會成本
雖然線性框架中從預計成本到流動資產的單向因果關系過于簡單，但只要利益相關者意識到它的局限性，它仍然是一個可用的出發點。即使它的透明性和簡潔性在一定程度上是虛構的，也在建立融資體系、信息化基礎設施和法律義務方面起到一定作用。然而這個框架并不完整，因為它無法用于存在根本不確定性的地方。
如今，諸多框架條件正在發生重大變化，包括宏觀經濟框架條件、能源政策制定、社會偏好或電力市場結構，如何在這些變化下保持融資體系的穩健性是一項挑戰。這種不確定性被退役和放射性廢物管理的融資背景放大：當前決策和最終實施之間有很長的延遲，技術和成本的高度不確定性，以及相當的政治敏感性。循環方法基于五種原則：
1. 相互依賴和雙向因果關系：融資體系內所有要素相互連接，因果關系復雜且雙向。
2. 成本估計的內生性：退役或放射性廢物管理的成本不是一個客觀的外生數字，而是由政治、監管和技術選擇以及融資體系邊界的重新劃分決定的。
3. 適應性：所有要素，包括成本估算、預期收入和責任分擔，都必須能夠適應內生變化(如社會偏好的變化)和外生變化。
4. 非連續變化的可能性：技術變革和政治選擇會帶來非連續的變化，需要在初始假設之外進行徹底調整。
5. 有利益相關者參與的定期修訂：必須按事先規定的間隔定期進行修訂，通過適當的系統程序使之合法化，并讓所有利益相關者參與進來。
循環方法的本質是，融資體系的必要演變可以由融資體系的任何給定要素觸發，包括經濟框架條件的變化，縮短或延長核電站運行壽期的政治決定，放射性廢物管理的新技術或法律選擇，或加速或延遲實施放射性廢物管理解決方案的新社會壓力。就其本質而言，循環方法具備適應性和迭代性。
特別是，循環方法認為放射性廢物管理是一個社會政治問題，也是一個工商業問題。這并不免除運營商及其客戶的財政義務，而這些義務是建造和運營核電站的原始社會契約的一部分。然而，一旦運營商支付了他們的那份公平份額——公平是從國家層面決定的政治問題——如果一些決策既不影響運營商發揮能力，也不影響他們的合法權利，則運營商不是承擔決策責任的最佳人選。例如，兩個與成本緊密相關的參數：深層地質處置庫的建設時間或地點，都不是電力公司所能決定的。即使其參與了這一過程，但有些情況下也會導致棘手的法律和行政問題。
人們還應該注意到，適應性或循環方法并不意味著常期不確定性。關鍵參數或各自責任的變化將隨著時間的推移逐步且慎重地進行。關鍵是要建立系統化程序，以便根據不斷變化的情況和政治決定來調整融資體系。甚至，比具體的財務假設更為重要的是修訂過程、系統設置和分配安排。最終，融資體系的財政可持續性也取決于整體框架的政治可持續性以及決策過程的公平程度。
關于貼現率的專門章節
貼現率決定了目前人們如何考慮未來的收入和負債，還決定了如何權衡當代人和后代人的福祉。因此，貼現率是代際間隱性社會契約的一個關鍵要素，而退役和放射性廢物管理的融資也依賴于此。貼現率根據時間決定未來預計成本如何轉化為當前所需的資產。
從傳統來看，計算公共部門項目凈現值(NPV)時使用的社會貼現率低于金融市場中資本成本的私人貼現率。這與經濟原因有充分關系。如果政府贊同代際公平原則，則其更應關心后代福祉。由于政府或直接或隱晦地給予擔保，大型公共部門項目的資本成本往往也較低。政府能夠以較低的成本提供這種擔保，因為它們可以將風險集中并分散到諸多項目和個人身上。
因為市場利率極低，遠低于歷史上2%或3%的社會利率，而社會利率也決定了未來項目融資所需的資產等級，因此有關設定適當貼現率的討論已經亂作一團。2021年4月，美國20年期國債的實際收益率為負0.2%。美國國債收益率是全球資產定價基準，由于其流動性和美國政府的信用度，無風險回報率也由美國國債確定。
自2008年經濟危機以來，所有經合組織成員國都實行了所謂“量化寬松”的擴張性貨幣政策，因此，政府債券等無風險和低風險資產的回報率非常低。這并不一定意味著近年來所有核燃料循環后段融資體系的財務回報率都很低。若將一部分資金投資于股票和其他風險較高的資產，則可以從“資產價格通脹”，即特定金融資產的價格上漲中收獲頗豐。盡管低風險資產的回報率非常低，但沒有任何跡象表明退役和放射性廢物管理的責任資金出現危機。
然而，一些發展值得關注。用于確定資金需求的貼現率在各成員國之間仍有較大差異。一些成員國選擇降低計算所需流動資產的貼現率，對負債持有人產生重大影響;或選擇擴大范圍，將具有較高回報的風險資產包括在內，或者雙管齊下。這其中大部分做法是非常明智的。然而，風險更大的投資意味著在支付時出現資金短缺的風險也就更高。以合理的確定性在未來某個特定日期精準使用資金，這在過去是可能的，比如說可以利用指數化債券，但現在變得更加具有挑戰性。最近發生的一些事件更說明了這一點，如2020年和2021年的新冠病毒危機。目前的宏觀經濟形勢是另一證明，當前經濟形勢支持高度靈活的融資體系，并將責任分擔給有能力調整放射性廢物管理解決方案，或通過財政、貨幣手段彌補任何潛在短缺的一方。
對污染者負擔原則(PPP)更寬泛的解讀
在絕大多數核能機構成員國中，退役和放射性廢物管理的責任分擔是基于污染者負擔原則由污染者負擔。基于庇古(Pigou)在社會成本方面的工作，經合組織在1972年首次提出了這一概念，隨后定期進行解釋說明并加以完善。污染者負擔原則旨在確保環境損害充分內部化。正如其名稱所示，污染者負擔原則的主要內涵是污染者應該對其制造的污染和由此支付的任何社會成本負責。這個概念也可以適用于退役和放射性廢物管理，在這兩大領域中，污染者負擔原則意味著核電站運營商有責任承擔退役和放射性廢物管理的費用，隨后將其轉移給電力客戶。它特別要求制定財政手段，以支付所有退役費用，并確保安全和可靠地處置廢物(核能機構，2006：p.33)。
人們形成高度共識，當代人不應該為后代留下任何無資金準備的負債。這種信念在放射性廢物管理方面尤為重要，因為財務承諾可能在幾十年、一個世紀或更長的時間內都有效。同樣眾所周知的是，乏燃料和高放廢物的電離輻射可以持續數千年之久。在良好的條件下，通過適當的貯存或處置方案，可以將影響減至最小。然而，為了對子孫后代負責，這些解決方案必須要有令人信服的構思過程、實施方式并有充足的資金。
作為討論退役和放射性廢物管理資金的一個切入點，污染者負擔原則很好地服務于核領域。它將繼續在該領域發揮作用，正如下文所述，如果要將其應用于管理高放廢物和乏燃料領域，就需要從更寬泛的角度對其進行解讀。應當明確，這種更為寬泛的解釋不會改變污染者負擔原則固有的公平觀念。
事實上，“污染者或使用者應該對其活動產生的全部成本負責”的理念和“外部性完全內化”的經濟效率原則只有在一些假設下才是一致的，而這些假設并不都適用于放射性廢物管理。其中最為重要的是，決策是在具有下述認知和固定參數的局部均衡框架下作出：污染者完全控制、且熟知減排技術成本和與之活動相關的社會成本。然而在放射性廢物管理領域，污染者，也就是放射性廢物的生產者，無力控制他們的“私人”減排成本，即深層地質處置庫或替代解決方案的成本。如上文所述，這些成本不僅不在污染者的控制之下，而且在大多數情況下，在很大程度上仍是未知的。此外，社會成本，即放射性廢物對公眾造成的成本，是基于不斷變化的社會觀念產生的。這并不意味著它們不會真實發生。然而，下述觀點使我們無法接受：根據廢物數量征收適當的費用，既符合未來放射性廢物管理解決方案的邊際成本，又符合邊際社會成本。
選擇的政治性、資金構成和支付之間的長期滯后性以及其巨大的不確定性，嚴重制約了污染者負擔原則的實際應用。污染者負擔原則的精神內核是激勵那些對社會成本負責的人，使整體成本(即私人和社會成本)的總和最小化，以實現福利最大化。這一原則的前提假設是“污染者”熟知并控制這些成本。然而，在放射性廢物管理領域，作為社會成本的生產者，核運營商在決策時并沒有掌握足夠的信息，無法通過任何形式實現福利最大化。在許多情況下，在實施相關的放射性廢物管理戰略時，原來的運營商甚至不再參與其中。
在放射性廢物管理領域，政府負責選擇適當的解決方案，決定技術、地點和時間，以及工業(私人)和社會成本。只有政府才有能力合法地權衡工業成本和社會成本，如果做得好，將確保福利最大化。鑒于政府制定了放射性廢物管理領域的所有參數，根據前面提到的法律和經濟學方法的精神，最有效的解決方案也要承擔相應的法律責任和財務責任。
如果這似乎與污染者負擔原則的“污染者應該承擔責任”的中心宗旨相矛盾，這種矛盾也只是表象。正如已經指出的那樣，任何責任和財務負債的轉移都必須伴隨著放射性廢物管理融資資產的轉移。如有必要，可根據當前或未來可能出現的任何短缺調整轉移政策。將責任轉移給控制成本、最有能力管理不確定性的一方，這與污染者負擔原則的目的非常吻合。如果處理得好——而且毫無疑問，這種轉移需要精心準備，仔細執行——轉移責任及高放廢物及乏燃料的管理資金，將是最有效的解決方案，從經濟層面看如此，從整體福利優化的角度看亦然。這也是公平的，因為資金的來源將主要依靠運營商向電力客戶收取的附加費用。因此，有必要對污染者負擔原則進行更寬泛的解讀，以保持其原有精神的一致性。
資金形式、投資策略和成本估算
報告還概述了核能機構成員國退役和放射性廢物管理的主要融資安排和投資戰略。像任何其他形式的投資一樣，退役和放射性廢物管理融資需要在投資回報和風險之間做出適當權衡。當然，保護并保障資金安全是最高優先項。在多數核能機構成員國中，放射性廢物管理資金往往以低風險的方式依法進行管理，例如將其存入財政部的托管賬戶或投資于國家政府債券。國家研究表明，鑒于這類投資的利率非常低，一些成員國現在已經擴大了可投資資金的資產范圍，將股權、房地產，有時甚至私募股權納入其中。
少數成員國也在考慮采取額外的標準管理退役和放射性廢物管理資金，如在環境、社會和公司治理(ESG)方面的投資績效。就目前而言，雖然這是整個投資界的一大主題，但對于持有數百億美元的公共基金來說，這一點可能在未來幾十年都尤其重要。迄今為止，核領域一直沒有提供有關這方面的相關指示。然而，在退役和放射性廢物管理領域，經常有數額相當可觀的資金投入其中，所以ESG標準問題已不容忽視。一些投資活動旨在保障核能系統的長期可持續性，為此采取的辦法是為核燃料循環后段管理提供充足資金，而燃料循環后段往往具有政治社會敏感性。ESG標準對這些投資活動尤其重要。將ESG標準明確納入投資目標將為總體上的可持續投資提供重要支撐，甚至可能影響公眾對退役和放射性廢物管理及其融資的認知。
核能機構成員國還通過各種戰略來解決資金管理和績效方面的不確定性，以減少與退役和放射性廢物管理相關的融資機制風險。有關國家限制和審查制度已經確立，以確保除最極端的情況外，所有情況下都有足夠的資金，盡管融資體系結構在核能機構成員國之間可能有很大差異(核能機構，2016a：p.128-9)。可以通過幾個機制來推進對資金的保護，最主要的是設立擔保和投資限制。
需要定期審查資金，國家案例研究詳細介紹了近年來為保持和提高資金的充足性而進行的變革。鑒于所涉及的問題，特別是與放射性廢物管理有關的問題存在時間長、政治性強，關鍵問題不是要保持特別高的審查頻率，而是要盡可能地拓寬審查范圍。其中，資金透明度和利益相關者的參與度是關鍵要素。
如前所述，特別是對于高放廢物和乏燃料，財務可持續性最終是建立在可以采用多種方案的政治可持續性的基礎上。因此，要確保退役和放射性廢物管理資金充足，就需要具備技術、法律、經濟和財政方面的綜合能力，并保持高度的政治敏感性。
關于核能機構成員國退役和放射性廢物管理融資安排的12個案例研究
關于核能機構成員國退役和放射性廢物管理融資安排的12個案例研究提供了具體的經驗和實證，以補充概念框架中考慮的事項。綜合來看，它們傳達了雙重信息。首先，國家特性非常重要。國家歷史、系統安排、核工業的規模和作用，都是決定當前和未來融資安排形式的重要因素。其次，幾乎所有成員國都實施了案例研究中的變革，只是形式各有不同。變革適應的程度和速度差別很大，范圍包括從可投資資產類別的輕微調整到責任和資產的全面轉移。各國開展變革的原因也不盡相同。對一些成員國來說，這可能是由于新宏觀經濟或核運營商的電力市場發生變化。對其他成員國來說，這更可能是出于對國家核戰略等更廣泛考量。
然而，盡管存在這些差異，在所有情況下，與最初的線性方法藍圖相比，各國都在采取謹慎試探態度，使融資安排更加靈活。如今的融資體系已經不再是一個簡單概念，即它足以將未來某一時刻特定技術解決方案的未來貼現成本與核電公司投資于無風險政府債券的穩定累積資產相匹配。然而，國家研究也表明，這些變革以一種隱晦的、局部的和臨時的方式進行，并未參照一種清晰的替代框架。如果仍要建立一個完整的新框架，本報告正是為了提供一些概念參考和語言要素，以便通過一種更明確和系統的方式討論這些變化。
然而，12個案例研究中所描述的不同變化使人信服，并成為未來進一步思考適合退役和放射性廢物管理融資安排的有力資源。案例研究還表明，盡管可能需要進行重大調整以促進政策發展，但融資體系不受其影響。只有完整的國家研究才能可靠地傳達這些互動情況。以下段落介紹了一些重點，這些重點需要結合背景才能充分理解。
盡管目前核能為其提供約一半的電力，但比利時已決定在2025年前將其逐步淘汰。在這種情況下，比利時對其退役和放射性廢物管理的融資體系進行了一些調整。其中最引人注目的有兩點，一是降低后段解決方案成本估算中使用的貼現率，二是將行業持有的退役資金與公共實體持有的長期放射性廢物管理活動資金分離。比利時也將不再允許將相當一部分的構成資金借回給核運營商。
加拿大的融資方案以國家層面、省級層面和許可證持有人之間的責任分擔為特征，主要依靠一套財務擔保政策。最大的許可證持有人安大略電力公司(OPG)由安大略省全資擁有，與安大略省簽訂了1999年安大略省核能基金協議(ONFA)，此協議每五年更新一次。從國家層面來說，加拿大對放射性廢物最終處置戰略采取了分階段適應性管理(APM)的方法，并隨著社會和技術條件的發展而靈活調整。
芬蘭是實施放射性廢物處置方案的全球領先者，正在建設全球第一個深層地質處置庫。該處置庫預計于2025年投入運行。芬蘭通過國家核廢物管理基金會籌集資金，該基金會確保核運營商提供的構成資產和證券的總和與其責任相一致。核運營商和芬蘭國家都有權以提供證券為抵押，借入其各自資金持有量的75%。每三年重新評估資金是否充足。未來負債的計算不采用貼現率，這避免了一些會計問題，特別是在資產回報率低的環境下。
在法國，未來退役和放射性廢物管理負債的折現值由核運營商法國電力公司(EDF)以不可讓渡的專用資產形式持有。每年都重新審查資金是否充足。最近一次審查決定大幅上調Cigéo深層地質處置庫項目的預期成本，該項目目前正在建設一座地下實驗室。法國的乏燃料有很大一部分是經過后處理的，這帶來了相對短期的債務。后處理成本確實被視為運營成本，在運營期間作為經常性支出的一部分支付，沒有義務撥出專項資金。法國政府擁有法國電力公司85%的股份。這為能在有需要時提供充足資金提供了額外保障，但也意味著要在透明度和溝通方面作出特別努力。
繼2011年決定逐步淘汰核電后，德國最后一座商業反應堆將在2022年底退出電網。在這種情況下，德國對退役和放射性廢物管理的融資體系進行了大幅修訂。退役資金仍由運營商承擔，而放射性廢物管理和構成資金的負債，加上彌補不確定性的35%的附加費，則由國家承擔。這樣，放射性廢物管理所有財務、法律和行政方面的事宜都在同一系統下進行處理，并在2031年之前決定長期貯存和處置的政治可持續解決方案。
在日本，福島第一核電站事故、電力市場自由化以及將核反應堆運行壽期設定為40年(甚至60年)的監管改革，都加強了對退役和放射性廢物管理的融資體系的管理。謹慎的管理和切合實際的貼現率，特別是放射性廢物管理的最終處置基金能確保即使在目前的低利率環境下，資金也是充分的。每年都評估資金是否充足。除了退役、放射性廢物管理和乏燃料后處理的融資體系外，還建立了一個專門針對受事故影響的反應堆的補充安排。福島第一核電站事故突顯出公私密切合作的重要性。
韓國退役和放射性廢物管理的資金充足性由韓國放射性廢物管理局(KORAD)負責監督，該局特別負責管理放射性廢物管理基金(RWMF)，每年都對其進行評估。最近根據預期回報對貼現率進行審查，這增加了與未來放射性廢物管理責任相匹配所需的流動資產。韓國設想的是，放射性廢物管理由韓國放射性廢物管理局負責，退役由核運營商韓國水電與核電公司(KHNP)負責，政府擁有該公司的多數股權。然而，就目前而言，放射性廢物仍由韓國水電與核電公司管理。兩個組織在成本假設和貼現率方面的差異正在調和中，但可能需要所有行為主體進一步適應新的政策意圖——例如不希望按原定計劃延長核電站運行壽期。
在西班牙，退役和放射性廢物管理被認為是由國家負責的基本公共服務。因此，它們都由國有企業西班牙放射性廢物國家管理公司(Enresa)管理。退役和放射性廢物管理和融資在同一系統中進行，這使工作更明確，具有良好的可預見性。同時，這需要對未來成本和許可證持有人的出資進行現實的估計，以避免將剩余的財政責任轉移給國家，從而最終轉移給納稅人。最新的收費調整政策是在2020年制定的。即將出臺的第七版放射性廢物通用計劃將進一步平衡資金流，為許可證持有人和Enresa的中長期資金提供額外的確定性。
2015年許可證持有人決定繼續運營瑞典的多座核電站，其中兩座因虧損而關閉，這凸顯了確保瑞典退役和放射性廢物管理資金充足的重要性。此后，瑞典政府將核廢物基金的監管責任從安全管理局(SSM)移交給瑞典國債管理局(SNDO)，同時增加可投資的資產類別。瑞典對核廢物進行集中貯存，一個深層地質處置庫項目正處于最后認證階段。每三年重新評估資金是否充足并進行成本估算。此外，詳細的風險評估力求確保四個核運營商繳納的費用與責任相符。
瑞士的退役和放射性廢物管理融資體系基于兩個外部基金，每年審查一次資產，每五年重新考量一次成本估算。自2015年以來，瑞士多次仔細修改其計算資金充足率的規則。從而降低了假設的資產回報率，同時重新評估了參考成本以及潛在的不準確性和風險。新規則于2020年生效。如果遇到資金短缺的情況，瑞士還有兩道防線。首先，如果單一核運營商無法承擔其責任，則所有核運營商集體承擔財務責任。其次，如果其他所有方法都宣告失敗，聯邦政府僅可以在聯邦議會的授權下介入。
在英國，退役和放射性廢物管理融資體系由三個分支組成：第一個針對的是如今由法電能源公司(EDF Energy)運營的核電站;第二個針對的是歷史遺留廢物，包括由核退役管理局(NDA)管理的塞拉菲爾德(Sellafield)場區;第三個針對的是2008年能源法頒布之后建設的核電廠。通過專項資金，為現有核電站以及2008年后建成的核電站提供退役和放射性廢物管理資金。后者必須采取一種投資策略，隨著反應堆壽命的結束，也就是付款的臨近，其財務風險也隨之降低。這就允許政府在早期階段采取風險更高的策略。而對成本和進度具有重大不確定性的遺留廢物的管理，則由中央政府預算資助。使用基于市場的利率來估計核退役管理局的責任，近期該利率轉變為負利率，表明目前在核算退役和放射性廢物管理責任方面仍面臨挑戰。
在美國，由行業負責管理退役以及中、低放廢物。管理乏燃料的責任轉移至聯邦政府，作為交換，運營商需要向納入國家預算的核廢物基金繳納費用。然而，由于復雜政治力量間的相互掣肘，深層地質處置庫遲遲未能啟動建設，政府沒有足夠的能力接管乏燃料。因此，電力公司花費了比預期更長的時間，以分散的方式在現場貯存乏燃料，核廢物費在2014年被設定為零，而且數起賠償訴訟都獲得成功。美國的經驗表明，即使是構思精巧、資金充足的系統，也會因為那些讓基本假設失效的政治決策而變得不穩定。在缺少深層地質處置庫的情況下，政府正在研究制定一套全面的臨時貯存方案，作為備選項。就目前而言，政府撥款是最后的資金形式，以維持日常運營。推進放射性廢物管理的長期解決方案，可能需要在制度層面付出努力，系統且仔細地研究，將主要利益相關者聚集在一起，以實現政治可持續性，進而也可以轉化為融資體系的完全財務可持續性。
影響良好政策實踐的要素
本報告闡述了現代化、面向未來的政策理論，以及在多種情形下的政策實踐，以確保退役和放射性廢物管理資金充足。這樣的政策不再將當前資產的估算與高度不確定的未來責任進行比較，這些責任是以社會貼現率貼現的，而社會貼現率既沒有經濟條件的基礎，也沒有一個清晰的概念框架。這些政策還將注意到，如此眾多的責任最終將由最有能力管理與資助退役和放射性廢物管理相關的具體風險各方來承擔。
可持續融資框架不是用假定貼現率對假定成本進行線性貼現，而是以一種明確的方式構建而成，能夠靈活應對融資體系關鍵要素的變化。因此，每次發生變化時，特別是在潛在的放射性廢物管理解決方案、時間、地點和成本方面的變化，以及在資產的財務回報率、運營商的壽命、新的利益相關者和系統等方面的變化，都需要對融資體系其他所有參數進行調整。
這種循環性和適應性的方法承認所有要素是相互依存的。基于現有技術、其成本、社會偏好和社會選擇的新信息，制定并調整政策決策。未來成本不是外生、客觀的數據點，而是這一過程的內生結果。人們充分認識到這些參數中的任何一個都有可能發生非連續的變化，包括對殘余風險的責任分擔，因為這些風險既不能指定預期值，也不能指定概率。
最終，這種適應性方法還將對污染者負擔原則進行更寬泛的解讀。在退役和放射性廢物管理的背景下，人們通常認為放射性廢物管理領域的成本應該由電力公司及其客戶承擔。然而，電力公司的有限壽命、電力市場由于快速變化而不確定的前景、以及不受影響的決定性成本參數，如時間或放射性廢物管理技術的選擇，都不允許將污染者負擔原則的原始解讀應用于放射性廢物管理領域。同時，各方仍一致認為，電力公司及其客戶需要履行其原有的資金承諾。雖然各國情況不同，但在許多情況下，將已構成的資產和責任轉移到有能力承擔多方面剩余風險的公共或準公共機構，為提高放廢物管理領域的融資充分性提供了一個充滿希望的前景。
這一視角并不意味著要徹底改變慣例。由于一些顯而易見的原因，政府和立法者從一開始就對融資安排進行嚴格管理和監督。許多國家都以隱性形式共享公私資金，并承擔著風險。然而，明確采用循環方式能夠更系統、更透明地共享風險，并在適當的情況下轉移責任和資產。
退役領域的情況略有不同，因為其時限更短，技術更成熟，目標明確，這意味著不可估量的剩余風險總體上是次要的。這使得污染者負擔原則的字面解釋更具針對性。相比于放射性廢物管理解決方案，核運營商確實能更好地負責退役資金和實施操作。在一些國家出現了以商業方式轉讓退役責任的次級市場，這表明這一領域的產業已經高度成熟且系統化。當然，仍然需要謹慎地管理退役和放射性廢物管理的接口，但總體來說，本報告的結果表明，可以采用不同方法，確保退役和放射性廢物管理資金充足。
最后，多年來，許多獨立研究機構和核能機構等政府間組織為研究資金是否充足做了大量努力，由此積累了許多關于具體的資金形式、投資戰略和成本估算的信息。12個成員國的案例研究詳細記錄了這些經歷。
結合概念上的考量和實際經驗，得出了15個“良好政策實踐要素”，這些要素需要成為保障退役和放射性廢物管理資金長期充足的方法的一部分。詳見報告末尾。盡管這些要素背后的理念是通用的，但其具體實施還需要考慮到核能機構成員國的電力和核工業結構、放射性廢物管理解決方案的應用時機、系統安排、政治承諾和社會偏好等方面的差異。
一旦了解到退役和放射性廢物管理的可持續融資安排需要與每個核能機構成員國的具體情況相符合，就可以采用以下指導思想。退役和放射性廢物管理的長期性，以及放射性廢物管理技術解決方案的不確定性要求采取循環方法，在這種方法中，融資體系的所有關鍵要素需隨著任何一個要素的重大變化而定期調整。這對最優責任分擔產生影響。即使是設計得最好的融資體系，也必須隨著時間的推移處理各種不確定因素，包括政治社會變化。而私人行為主體，包括資金充足的大型電力公司，將無法應對這些因素。在這種情況下，政府或公共機構很可能是最有能力處理這些問題的一方。當然，任何責任的轉移都需要伴隨著構成資金的轉移，并在適當的時候輔之以公平的責任分擔安排。總之，從線性方法過渡到循環方法，人們將認識到，保障退役和放射性廢物管理的資金充足并不同于傳統的項目融資，而是一個需要進行多次調整的動態社會過程。
